行政审批制度改革
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破除简政放权的深层障碍

时间:May 25, 2015 2:36:55 PM 作者:霸州市编办

本届政府自上任以来,以前所未有的力度大力推进简政放权,市场活力得到很大程度的释放。与此同时,我们也要清醒地看到,简政放权在某些地方、某些部门存在着传统管制观念没有得到根本扭转、利益固化藩篱尚未彻底打破以及权力下放和转移缺乏法律依据等深层次障碍。

  简政放权的深层障碍

  深入推进简政放权的内驱动力不足。行政审批制度改革是党和政府主动发起的一场“自我革命”,而自我革命往往具有内驱动力不足、容易流于表层的先天缺陷。虽然中央政府推进行政审批制度改革的决心和力度前所未有,但是由于地方利益和部门利益作祟,改革进程中面临着改革动力遭到地方和部门层层消解的现实困境。为了维护既得利益,一些地方和部门“上有政策下有对策”,通过选择性放权、变相设置审批,以及明放暗不放、虚放实不放等手段变通执行中央政府的施政方针和决策部署,使得简政放权难以在基层落实。这说明,推进简政放权,转变政府职能,关键在于突破利益固化的藩篱,防止改革政策措施在一些地方遭遇“空转”现象,从而达不到预期政策目标。

  管制行政模式造成思维定势和路径依赖。长期以来,我国实行的是政府主导的经济发展模式和行政管理模式。这种模式的主要特点是“政府主导、自上而下”,主要采取行政动员的方式,运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行管理。简政放权要求回归权利本位的理念,变审批为监管、变管理为服务、变控权为放权,充分尊重人民群众的主体地位,由建设传统管理型政府向打造现代服务型政府转变。然而沿袭已久的行政管理模式使得地方政府对此形成路径依赖、思维定势和工作惯性,习惯于按照计划经济时期的基本格局、遵循“以批代管”的传统方式进行管理,思想观念和体制机制没有得到根本扭转,仍把政府作为社会的资源分配中心、信息发布中心和权威辐射中心,服务行政理念缺失,主动服务意识淡薄,对简政放权持不以为然的态度甚至存在一定程度的抵触心理。

  权力配置随意化导致政府和市场的边界不清。政府职能转变的关键是厘清政府与市场、政府与社会之间的关系,把该放的权力放掉,该管的事务管好,做到政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会。然而由于行政组织法律制度尚不完善,相关法律对于政府职能的界定及其在各层级、各部门间如何划分规定不够科学合理,同一管理职能往往分散在几个不同部门,相互之间边界不清,各自为政,极大地增加了简政放权的难度和成本。另外,相关法律对于政府和部门职责权限的规定不够具体明确,多是一些框架式、粗线条的原则性表述,存在一定随意性,从而导致实践当中各级政府和部门自由裁量空间过大,为前置审批、变相审批、选择性放权等行为留下可供操作的余地。

  运用法治思维破除深层障碍

  简政放权的实质是政府权力的调整、转移和下放,涉及深层次利益的调整。“触动利益比触及灵魂还难”,况且行政部门本身就有自我授权、自我扩权的本能。推进简政放权,仅仅依靠政府的主动断腕、自我革命远远不够,必须运用法治思维和法治方式,将简政放权纳入法治化的框架中,强化相关制度保障和刚性约束,充分调动中央和地方两个积极性,才能将简政放权工作不断推向纵深。

  完善行政组织法律制度。通过立法合理界定政府部门的职权与职责,明确划定政府“必须为”和“不可为”的权力边界,理顺政府与市场、政府与社会的关系,从根本上巩固简政放权的成果,激发市场和社会活力。首先,修改完善《国务院组织法》,制定省、市、县、乡等人民政府组织通则,明确各级政府及其部门的机构、职能、权限、程序、责任等,逐步向权力配置法定化转变,防止审批过程中的职能交叉和权责不清。其次,修改完善《行政许可法》,扩大《行政许可法》适用范围,进一步明确行政许可的设定条件和程序;细化《行政许可法》第13条“不设行政许可”的具体情形,最大限度地限制立法机关和行政机关设定新的行政许可。同时出台相关管理条例,对前置审批和中介机构进行规范管理,防止变相审批泛滥和中介机构成为“二政府”,蚕食简政放权的红利。另外,国务院应加快清理《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中设定的行政许可项目,该取消的,一律取消;确需保留的,及时制定修改法律法规予以设定。

  大力推进政府信息公开。信息公开既是公众了解政府行为的直接途径,也是公众监督政府行为的重要依据,更是防止行政许可权力泛滥的对策良方。各级政府和部门应当严格遵循以公开为常态、不公开为例外的原则,加大政府信息公开力度,加快推进权力清单和负面清单的清理和公布,让公众知道政府的权力边界,保障审批权力在阳光下运行。对于保留的行政审批事项,要公开法律依据、前置条件、审批流程、审批时限等;对于取消、下放以及实施机关变更的行政审批项目,也要及时向社会公布,接受群众监督。公开要及时、全面、真实、准确,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的以外,每项审批都要公开,不仅要公开审批的结果,还要公开审批的全过程。

  严格落实责任追究制度。放权不仅是对行政权力的合理配置,还是一次利益格局的重新调整。要想确保简政放权真正落到实处、收到实效,必须加强行政审批绩效管理,严格落实责任追究制度,让监督和追责撬动地方简政放权的主动性和积极性。监察机关、机构编制管理机关和上级行政机关应当加强对审批事项的监督检查,对于违法设定、实施行政审批,或者以登记、备案、年检、认定、服务事项等名义变相设置行政审批,或者将同一行政审批事项或者审批环节、审批步骤拆分实施,或者不按法定程序进行审批,滥用权力、以权谋私,侵害当事人合法权益的,按照“谁审批谁负责”的原则,严肃追究相关人员责任,做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿,用法治保障简政放权工作不断向纵深推进,从而推动政府职能加快转变和全面深化改革取得实质性突破。