机构编制工作动态（第四期）

机构编制工作动态

（第4期）

石家庄市机构编制委员会办公室                                 2015年7月6日

【专家观点】

◆从第三方评估看两年来的简政放权

    2014年6月，在由执行政策的各地方和部门展开自查、国务院督查组开展督查的基础上，国务院委托中国科学院、国务院发展研究中心、全国工商联、国家行政学院等四个单位，对水利工程建设、解决农村人口的饮水安全、精准扶贫、落实企业投资自主权、取消和下放行政审批事项等五项政策措施落实情况开展第三方评估。中国行政体制改革研究会秘书长王传满作为国家行政学院评估组的一员，参加了评估工作。在此，根据参加第三方评估中获得的信息，与评估组同事们进行的研究讨论以及自己的思考，谈谈对2013、2014年国务院和地方政府推进简政放权工作的认识。

    一、简政放权取得的进展和成效

我们可以从广度、力度、进度和效果四个方面来评估这两年简政放权取得的进展和成效。

（一）简政放权的广度

2013和2004年的简政放权涉及范围很广，包括多个方面：

一是取消和下放行政审批项目。

二是取消评比达标表彰评估项目。

三是改革工商登记制度。

四是取消职业资质资格许可和认定事项。

五是大幅度减少政府核准投资项目数量。

六是取消和停止征收行政事业性收费项目。

（二）简政放权的力度

    两年来，国务院和地方政府推进简政放权的力度空前，主要表现为：

一是持续发力。本届政府自组成以来，一直致力于推进简政放权。

二是不断加力。随着改革进程的深入，简政放权的力度不仅没有减弱，反而不断强化。

三是上下接力。一方面，认真落实国务院改革决策，国务院要求取消和下放的权力基本落实到位；另一方面，清理本级政府的行政审批等事项，并大力推进取消和下放。

（三）简政放权的进度

无论从数量还是质量来看，两年来简政放权的进度都是很快的。

首先，从取消和下放行政审批等事项的数量来看，进度超出预期。

其次，从取消和下放行政审批事项的质量来看。这些项目的“含金量”总体比较高。

此外，2014年4月，国务院下发《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，要求一年内各部门将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项全部取消。随着国务院各部门抓紧清理和推进取消，“非行政许可审批”将很快成为历史。

（四）简政放权产生的效果

近两年的简政放权，在多个方面产生了积极效果：

一是释放了明确信号，凝聚了改革共识。

二是激发了市场社会活力，促进了经济社会发展。

三是推动了政府实现“三转”，有利于廉洁高效政府建设。

    二、简政放权工作的特点

    2013和2014年的简政放权工作具有以下几个特点：

一是地位悬殊。按照党中央对加快政府职能转变、深化行政体制改革的重大部署，本届政府赋予了简政放权工作特殊重要的地位。

二是强调放管结合。一方面，持续大力取消和下放行政审批等事项；另一方面，采取措施强化和改善事中事后监管。

三是放权与规范并举。一方面，两年来大力取消和下放行政审批等事项，另一方面，采取措施对行政审批项目的设定及其实施过程进行规范。

四是紧紧围绕经济发展任务。两年来的简政放权措施尽管范围广泛，但都紧紧围绕促进经济发展这个中心任务。

五是依法推进改革。两年的简政放权工作，始终贯彻着法治思维，坚持以法治方式推进。

    三、推进简政放权中存在的问题

一是一些部门和地方改革目标不明确。在推进简政放权中，一些部门和地方对改革目标不清楚或理解不深，有些部门只是为了完成数量指标任务，有些地方没有把简政放权与本地经济社会发展实际结合起来，对于取消和下放行政审批等事项的依据、目的、可行性、预期效果等研究不深、考虑不细，表现出为“简”而简、为“放”而放的倾向。

二是改革进展不平衡。两年来，尽管各地各部门按照党中央、国务院的部署和要求实施简政放权、但不同部门、不同地区、不同领域取得的进展存在较大差异。

三是横向配套不够。有些事务涉及多个部门相互关联的管理权，只有这些部门同步推进改革，取消或下放相互关联的管理权，才能达到预期改革目标和效果。

四是纵向联动不够。有些行政审批项目，国务院决定取消或下放，但一些地方没有真正落实，造成“中梗阻”现象。

五是法律法规滞后。政府部门现有的很多行政管理权市根据法律法规赋予的，取消和下放这些行政权力需要相应修订法律法规。

六是监管能力跟不上。长期以来，政府部门和人员习惯于通过行政审批实施管理。取消下放行政审批项目后，不少部门对于如何管理比较迷茫。

    四、继续推进简政放权的主要任务

    一是要进一步减少行政审批等事项。为激发市场主体活力和社会创造力，发挥地方政府积极性以及就近管理和服务优势，必须下更大的决心、用更大的气力，进一步取消和下放行政审批事项。

    二是要加强对行政审批等政府权力规范。首先，要对“行政审批事项“的概念进行统一规范。其次，要对行政审批等事项的设立进行规范，严格新设立行政审批事项，把原非行政许可调整为行政许可事项或政府内部审批事项的标准和程序。再次，要加强对实施行政审批行为的规范，提高行政审批的标准化水平，同时推进行政审批的网络化和透明化。

    三是要推行“三个清单”。建立政府权力清单、责任清单和市场准入负面清单，是制约行政权力，规范政府和市场关系、政府和社会关系的一项重要制度创新，对于深入推进简政放权具有重要作用。

    四是要加强监管能力建设。简政放权需要决心、勇气冲破阻力，需要智慧精心部署，但提高监管水平更难，需要很长的能力建设过程。

五是要加大地方简政放权力度。下一步应把地方简政放权作为重点任务，中央有关部门应加大对地方的指导和督促，通过认真清理行政权力，推行权力清单制度，加快推进地方简政放权。

六是要加强对中介服务机构的规范治理。培养和发展中介服务市场，使中介服务机构公平有序竞争。要加强对中介服务机构监管，促使中介服务机构完善治理结构，使之成为真正的市场主体。        

【经验做法】

◆陕西省打造省内计划单列市

    2012年5月，陕西省决定韩城市（县级市）试点省内计划单列市，实行副地级管理体制。这项决定标志着省直管县改革与城镇化发展相结合，实现直管县的升级。韩城地处陕西黄河沿岸主要结点，区位优势明显，资源富集，拥有大量煤炭等矿产资源。陕西省的目的就是把韩城打造成黄河沿岸区域性中心城市、新型工业城市和国家级循环经济示范基地，使之在推动陕西东大门建设和全省发展中发挥更大作用。

◆菏泽：集中审批严防行政权力滥用

    近年来，菏泽市政务服务中心紧紧围绕优化行政审批服务、打造良好营商环境做文章，强化中心建设，创新审批方式，提高效率质量，服务企业群众，创造了许多先进经验，获得了社会普遍称赞。

坚定推行“两集中两到位”。将部门内部所有行政审批职能集中到该部门的一个内设机构，并将该机构整建制集中到政务服务中心办公，实现部门行政审批权向中心窗口授权到位，行政审批事项在中心办理到位。菏泽市不但做到了审批部门、审批事项全部进驻中心办理，除个别部门审批环节因设施设备、线路等原因外，所有审批环节都在中心办理办结，从而避免了市政服务中心沦为审批部门的“收发室”，也避免了申请人审批大厅、审批部门“两边跑”。

大力压缩行政审批时限。菏泽市政务服务中心去年组织专门力量，集中进行行政审批事项办理时限压缩工作，根据每个环节所需审批时限进行清理、分解、压缩。各审批窗口内部审批环节由清理前的平均5个以上精简到2-3个，市级行政审批事项总法定审批时限由过去的16988个工作日压缩到5318个工作日，压缩了70％。

开展行政审批事项联合办理。菏泽市政务服务中心于2014年6月起草制订，并经市政府通过了《菏泽市行政审批事项联合办理试行办法》，实行行政审批联合办理，对重点建设项目实行“一门登记、集中告知、共同受理、同步审批、联合收费、限时办结”的审批运行模式。

    严格实行政府非税收入集中征收。菏泽市政府制定了《菏泽市政府非税收入管理暂行办法》、《菏泽市联合收费办法实施细则》等文件，对市级政府非税收入（行政事业性收费、政府性基金和罚没收入）实行集中收取，由市财政局在政务服务中心设立收费窗口负责征收。

◆深圳龙岗：界定政府职责 促进公共事务治理

当前，在从社会管理向社会治理转变的过程中，基层公共事务治理收到格外关注。龙岗区党委政府把公共事务治理作为工作重心，进行了一系列改革创新，明确了公共事务的责任，优化了公共事务治理的体制机制，得到了广大群众以及社会各方面的认可。

问题与挑战

一是基层公共事务繁重，大量外来人口对公共服务的需求与公共服务的供给矛盾突出。二是政府直接管理公共事务，承担了许多“不该管、也管不好”的工作职能。三是以街道办事处和居民委员会为组织架构的基层治理体系不适应日益突出。四是社会提供公共服务的能力不足。

创新措施

一、龙岗区委、区政府从创新社会治理体制、构建和谐社会的战略高度，从社会治理的客观规律出发，从龙岗发展的区情出发，从群众的需求出发，积极转变社会治理理念，创新社会治理模式。

二、编制权责清单，建设法治型服务型政府。

三、厘清区、街道、社区的权责划分，明确公共事务的责任主体，做到责权统一。龙岗区党委政府首先对基层机构各个组织的职责进行划分和明确。

四、推动政企社企分开，剥离社会服务职能。龙岗区成立了由区长挂帅的股份合作公司试点改革领导小组，出台了《龙岗区股份合作公司试点改革工作总体实施方案》，力推政企社企分开等社区改革事项。

五、以社区为基点，搭建社区居民公共服务平台。

六、规范各类社会组织，鼓励支持参与公共事务治理。

七、发展民主政治，大力推进公共事务治理的群众自治。

经验与建议

经验之一：理论基层治理主体间的职责分工，按照“费随事转”“人随事转”原则，逐步形成分工明确、权责一致的治理体制。

经验之二：推动基层社会治理和公共服务由政府单一主体向多元主体转变，逐步构建起党委领导下的政府、市场、社会和居民共同参与的基层治理格局。

经验之三：有序推动社会组织、群众、企事业单位开展基层自治。

为在基层治理环境中改进治理体制，进一步提高公共事务治理能力，为群众提供更好的公共服务，提出以下建议。

建议一：朝着基本公共服务均等化的目标努力。

建议二：强化互动式制度创新，政府与社会力量“积极互动”。

建议三：提升基层治理和服务的专业化、科学化水平。

◆广东行政审批制度改革基本经验

    规划先行，把握推进节奏

规划是对推进的指导，也是把握推进节奏的依据。广东审改的情况表明，规划先行是以审改推进政府治理的重要保障。

明确改革任务。广东审改把推进政府治理的目标具体化为五项任务，即全面清理行政审批事项、严格规范实施行政审批、创新行政审批服务方式、强化行政审批权力的监督制约以及配套推进行政体制改革。每一项改革内容任务都要明确的完成程度和衡量标准。

明确改革推进时间表。广东审改把改革推进时间分为四个阶段，即2012年是谋划启动阶段，中心任务是制定出台相关政策文件。2013年是全面推进阶段，中心任务是抓好省、市、县行政审批制度改革实施工作。2014年是规范建设阶段，中心任务是推进全省行政审批标准化建设。2015年是总结巩固阶段，中心任务是对审改成效进行全面评估，总结经验，改进薄弱环节，以求建立实现政府良性治理的长效机制。目前，第一和第二阶段的任务已完成，第三阶段的任务已进入攻坚期。

重点聚焦，把握推进着力点

以审改推进政府治理的关键，在于找准推进的着力点。广东审改的情况表明，审改重点通常也是推进政府治理的突破口与着力点。

摸清部门全力底数。广东的经验主要有三条：第一，全面梳理部门职能范围。广东提出“真、全、准”的基本要求。第二，建立部门审批事项目录。第三，实行行政审批“准入制”。

加大简政放权力度。从推进经验来看，广东审改加大简政放权的力度，主要依靠四条途径。第一，大幅精简行政审批事项。2012年以来，仅省直部门审批事项，按权限已分五次公布取消500余项。第二，深化企业投资体制改革。2013年，广东出台企业投资管理体制改革方案及其分类改革目录，大幅减少省管权限内企业投资项目核准。第三，全面推行工商登记制度改革。第四，编制部门权责清单。

全面规范权力运行。广东审改在推进简政放权的同时，采取管理规范化、实施标准化、监督法制化三条主要途径。目录管理是广东审改实现管理规范化的主要方式，实施行政审批地方标准是推进行政审批标准化的主渠道。监督法制化市用法制手段，实现对行政审批权力的监督制约。

改革政府管理方式。广东的经验主要有两条：第一，加快完善各领域、各环节的监管制度，探索各种有效的监管方式，避免改革后出现监管“真空”。第二，更加注重采用信息化手段。全面推行并联审批，权力推动审批事项网上办理和办理过程全公开。

依法与公开，创新推进方式

广东审改的经验表明，以审改推进政府治理，既要依法，也要公开，更要吸纳社会力量参与到改革中来。

坚持在法律的总体框架内推进。第一，积极争取国家授权先试先行，用好党中央、国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》等普遍性授权和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》特别授权。第二，在改革中，将审批事项按照权利设定层级进行分类，分别梳理出需要报请国务院、全国人大审议批准的事项，以及需要报省政府、省人大审议批准的事项。

坚持公开、透明、参与式推进。为实现审改过程的公开、透明、参与，首先，将梳理出来的各部门审批事项及时向社会公开，调动社会力量来监督；其次，组织企业、社会组织、群众和下级政府参加的座谈会，充分征求意见建议；最后，把征求意见后修改的方案提交决策咨询委员会进行审议。广东审改的经验表明，审改过程的公开、透明、参与，不是一般意义上的政务公开，二是为适应新的治理模式，政府行政方式必须做出的改变。

【改革重点】

◆2015年行政改革重点任务

2015年是全面深化改革的关键之年，是全面落实依法治国方略的开局之年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年。

1.三张清单；

2.国务院部门取消非行政审批事项；

3.行政类事业单位改革；

4.党政机关事业单位绩效管理；

5.领导干部问责走向法制化；

6.完善人才体制机制；

7.重大行政决策规范化；

8.政府购买公共服务；

9.健全自然资源管理体制；

◆经济发达镇设市若干建议

2010年以来，全国层面的经济发达镇行政管理改革试点取得了很大成效，有效地扩大了试点镇的自主权，优化了制度环境。我们认为，当前应抓紧筛选一批经济发达镇的自主权，优化了制度环境。我们认为，当前应抓紧筛选一批经济发达镇进行设市改革，加速推进新型城镇化进程。未来一段时间，我国设市应主要围绕镇改市展开，这符合中央提出的创新行政管理和降低行政成本设市模式的要求。

    镇改市标准制定原则

    第一，以省区为单元确定镇改市标准。每一个省区结合经济、社会、文化、生态发展需求，本着指标设置区域性原则，自行设定镇改市设置标准。这样的好处，一是均衡推进各省区城镇化发展。二是避免更多的人为干预。

第二，镇改市要符合区域空间规划要求。一般来说，只有那些远离中心城区，经济相对具有独立性，有发展潜力，能带动周边地区发展的才能进入镇改市选择名单。

第三，镇改市指标要反映城市的本质特征。一是东部地区经济发达镇设市，主要按照城市的本质功能设定，重点测评经济发达镇人口聚集、经济实力和公共服务能力。二是中西部地区镇改市，对于人口、经济等方面指标可相应降低，近几年重点考虑“产强城弱”的经济发达镇设市。三是对于大学所在地或重要物流节点的小镇，可以放宽准入条件，进行镇改市改革。

    镇改市指标的框定

在新的历史时期，选取指标要以每一省区为单位，突出可比性。

第一，以城镇建城区人口规模为人口指标。

第二，以镇财政一般预收入为经济发展指标。

第三，以教育和医疗作为公共服务能力指标。

对经济发达镇设市，究竟是切块设市，就是将镇设市后从原有的县域中分离出来，还是用县下辖市模式。县下辖市模式可以避免切块设市引发的利益分割问题，一般会得到所属县的支持。切块设市是将升格后的经济发达镇从县里剥离出来，优点是恢复了城市的本来含义，所辖农村区域不是很大，而且升格为县级，有利于推动小城市建设。切块设市存在以下几方面问题：一是会削弱所在县经济发展实力。二是行政区划面临两难。在设市模式上，我们倾向于采取切块设市方式，适当突出建制镇的边界，扩进一些相关乡镇，为镇改市后提供必要的发展空间。

镇改市改革要重视做好以下工作：一是有效推进省直管改革。二是按照简化行政机构原则设市。三是实行大部门体制。四是推进政府向社会力量购买公共服务。

◆地方行政体制改革进程分析与建议

    2014年，地方行政体制改革以转变政府职能为核心，以行政审批制度改革为突破口，通过政府机构改革、事业单位改革和严控机构编制，构建合理的组织结构，实现政府的有效治理，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。此次机构改革，各地均把深化行政审批制度改革作为重要抓手，通过取消一批、下放一批、转移一批，不断向市场、社会和基层放权，进一步理顺政府与市场、政府与社会、不同层级政府之间的关系。

     地方行政体制改革面临的问题与挑战。

    （一）地方政府职能转变依然不到位

     首先，以行政手段干预资源配置，以审批手续压缩市场活力的现象依然存在。

     其次，地方政府职能转变速度与经济社会发展、社会结构转变和多元利益诉求不匹配。

     第三，重管理服务的管理瓶颈，制约了地方政府职能转变深化。

     （二）地方政府机构设置有待进一步优化

     地方政府在职能和机构设置上高度相似，呈现出“职责同构”特点。虽然经过数轮地方政府机构改革，但总体上看，地方政府机构设置依然没有完全适应全面正确履行职能的要求。

     第一，省级政府机构类型较多，功能定位不清。第二，市县政府机构数量多，设置分散，分工过细，导致关系不顺、职责不清和推诿扯皮等问题，同时也造成机构臃肿。第三，地方大部门体制改革只是简单停留在物理整合层面，没有实现部门内的化学融合。

     当前，地方行政编制总体规模并不小，编制总量足以保证机构正常运转，但由于分工过细，地方公共管理和公共服务经常出现“越位”现象，部分地方人浮于事和人手不足现象并存。

    （三）地方各级政府职责不够明晰

    职责高度重复会产生“政多出层”问题，各级政府权责难以分清，不但降低了行政效率，增加了行政管理和公共服务成本，而且压缩了地方政府机构改革和公共服务质量提升的空间。

     未来深化地方行政体制改革的政策建议

    （一）深化大部制改革，加大机构整合力度。首先，地方政府在信息资源、治理储备、人才储备等方面存在差异，对于大部制改革的理论知识储备不充足、研究不充分、认识不全面，无法从经济社会转型、利益冲突和治理能力滞后等方面，客观把握大部制改革的重要性和必要性，导致地方政府对大部制改革复杂度、综合性的漠视，使得大部制改革力度不够。其次，地方政府行政体制改革形成惯性，引发“改革疲劳”。

    （二）培育社会组织，加强各层级地方社会建设。只有成熟的社会组织才能够给社会管理带来创新，才能够培育社会自我组织、自我管理、自我服务和自我修复的能力，才能够促进政府职能转变，承接政府转移出来的部分公共服务职能，形成社会组织提供服务、政府购买服务的地方政府行政改革新格局。

    （三）建设法治政府，完善地方行政法制体系。在符合程序和法律规定的条件下，对相关法律法规进行适应性修改，对于行政审批制度改革亦是一种倒逼机制。对于地方政府而言，从提升社会管理水平和提高公共服务质量的目的出发，对于条条框框的大胆突破，往往是治理创新的起点。

【改革文摘】

◆要有清晰的“政府职责配置表”

转变政府职能，处理好政府与政府之间的关系（也称府际关系）是重要一环，特别市要处理好纵向府际关系，实现纵向政府间职责的科学合理配置。现在的一个突出问题是，中国政府在纵向上的职责划分很不明确，其基本特质是“职责同构”，也即在政府间关系中，不同层级的政府在纵向职责和机构设置上高度统一。理顺纵向政府间关系，最根本的原则是打破“职责同构”，探讨纵向政府间职责的归位问题。这具体体现为，中央政府在某些重点领域仍需要适度集权，如银行系统、纪律检查系统、技术监督系统等；在计划生育、环境保护、市政建设等具体政策的制定上，给予适当的行政性分权。切实转变政府职能，要有可操作的方案。政府职责划分，只在道理上和原则上清楚不行，中国需要有清晰的“政府职责配置表”，并通过法律渠道逐步建立起中国特色的政府职责体系。加强对不同层次、不同类型的地方行政区域及其政府机构特性的认识，比如，市辖区是什么性质？市与县的实质性区别有哪些？市与镇的根本区别和内在联系分别是什么？研究清楚这些问题，有利于通过制度安排，让它们更好地发挥各自的作用。区分公共物品的全国性和地方性，明确提供各类公共物品的主体资格。把这些问题研究清楚了，对很多工作和制度的设计自然就会更科学一些。

◆“接、放、管”三管齐下推进内涵式改革

   内涵式改革的核心内容和本质表征，是实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。各级地方政府根据中央和国务院的统一部署，“接、放、管”三管齐下，以深化行政审批制度改革为龙头，开启了地方政府职能转变的新篇章。

    地方政府职能转变三大任务

    接：从中央政府接手。即顺手接手过去不在本级政府手中，但按改革设计由中央政府逐级下放给本级政府掌握的行政审批权。

放：下放给下级政府及转移给市场和社会。一是由省级政府向市、县、乡镇级政府放权，二是由各级政府向管辖内的企业和社会组织放权。

管：高度重视事中事后监管。即通过制定行政审批流程标准，明确监管重点领域，整合监管机构、职能，优化执法队伍，健全监管制度体系，优化监管手段等措施，全面开展加强事中事后监管的基础建设、主体建设、条件建设、保障建设。

地方政府职能转变的措施

第一，建立权力清单制度。2014年4月，国务院常务会议决定加快推进建立权力清单制度，各级地方政府整体行动，确定了建立本级政府权力清单的改革任务。

第二，建立负面清单制度。在我国，建立负面清单制度是一种新尝试。

第三，商事登记制度改革。各省市自治区政府均把商事登记制度改革列入2014年职能转变的主要任务。

第四，加强事中事后监管。李克强总理在国务院机构改革和职能转变动员电视电话会议上，首次提出加强事中事后监管，此后不断强调。

第五，审批流程的标准化管理。广东顺德在推动行政审批标准化工作中，建立了要件标准、流程标准与裁量准则标准，对审批表针进行明确规范，推行阳光审批。

第六，积极培育市场和社会组织。深圳市改革社会团体登记制度，同时实行社会组织购买公共服务资质申报，推进政府职能转移委托。

地方政府改革需要解决的问题

第一，政府与市场和社会事权边界不明晰。

第二，制定权力清单标准不统一。

第三，下级政府与社会组织承接力不足。

第四，行政审批制度改革存在数字型增减、含金量打折现象。

第五，对政府转移给市场与社会的权力缺乏正确认识和把握。

第六，执法人员编制不足与执法手段单一。

第七，地方政府改革面临现行法律法规阻碍。